É portuguesa a personalidade que lidera o organismo responsável por investigar os casos de má administração nas instituições, órgãos, organismos e agências da União Europeia. Em entrevista, Teresa Anjinho passa em revista o primeiro ano de trabalho como Provedora de Justiça Europeia.

Contabilista – Que balanço faz deste primeiro ano de mandato na liderança da Provedoria de Justiça Europeia, também conhecida por European Ombudsman, na designação original?

Teresa Anjinho – O balanço é positivo, ainda que sem triunfalismos. Ainda há muito caminho para fazer. Foi um ano para conhecer a casa e definir estratégias. O aumento das queixas que nos têm vindo a chegar é um sinal de saúde democrática e de maturidade da cidadania europeia. Terminámos um inquérito, com alguma visibilidade, relativo aos processos de simplificação, identificando algumas situações de má administração por parte da Comissão Europeia. Isto para além de termos fechado um inquérito de iniciativa própria sobre as "portas-giratórias" nas agências europeias, que foi revelador que a Provedoria pode ter também uma atitude proativa e não apenas reativa, face a problemas que afetam a boa administração europeia. Importa, igualmente, não esquecer a estreita relação de parceria com diversas entidades, nomeadamente as provedorias nacionais, numa Europa que tem cada vez mais um espaço administrativo comum.

Segundo dados de 2025, as queixas de cidadãos à provedoria visando instituições da UE estão em crescimento. Esta trajetória deve-se a uma maior consciência por parte dos cidadãos ou a um pior funcionamento por parte das instituições europeias?

Deve-se a ambas. Em primeiro lugar, é um sinal de saúde democrática e de maior acessibilidade aos processos administrativos, muito fruto da influência das ferramentas digitais. Sem esquecer, naturalmente, o aumento das expetativas dos cidadãos face à resposta das instituições. Uma novidade com que temos de lidar é o efeito de utilização dos chamados Large Language Model (LLM), onde se inserem os chatbots, tal como o ChatGPT, etc., plataformas a que os cidadãos recorrem quando não encontram resposta nas instituições europeias. Estas plataformas digitais encaminham frequentemente os cidadãos para a provedoria europeia. Em suma, este contexto aumentou a visibilidade do organismo, tornando-o mais próximo dos cidadãos, mas surge acompanhado, como reverso da medalha, pela pressão crescente do aumento de queixas – estamos a falar de mais 54 por cento, algumas fora do mandato. São desafios de monta para uma instituição pequena (temos apenas 75 pessoas a trabalhar connosco) e que nos obrigará, inevitavelmente, a uma reorganização.

Como é que um cidadão de um dos 27 Estados-membros da UE, e são cerca de 450 milhões, pode formalizar uma queixa na Provedoria de Justiça Europeia?

Como nas provedorias nacionais, se o cidadão entender que foi tratado injustamente apresenta a queixa num contexto de informalidade, de acessibilidade e gratuitidade. Existem, ainda assim, algumas regras de admissibilidade, bem como canais próprios para formalizar as queixas. Na provedoria europeia, para além da queixa presencial, é possível ao cidadão submeter a queixa por via do formulário online, em cada uma das línguas dos estados-membros. Gostaria de deixar duas notas sobre a formalização da queixa: não pode ter decorrido mais de dois anos desde a ocorrência dos factos e o visado deverá ter, anteriormente, procurado resolver o problema diretamente com a instituição europeia em causa. Reforço que a provedoria europeia não entra no domínio das autoridades de cada país, sendo estes casos encaminhados para as provedorias nacionais.

Que semelhanças e diferenças tem a Provedoria de Justiça portuguesa, instituição na qual já foi vice-provedora, e a Provedoria de Justiça Europeia?

A semelhança é estrutural. Todas as provedorias são uma espécie de observatório e os cidadãos recorrem a elas – em muitos casos desconhecendo o que diz a lei – por se sentirem injustiçados, em busca de uma solução. Isto passa-se no contexto nacional e no contexto europeu. Depois temos pequenas diferenças, que residem na natureza da queixa em si, na complexidade e na escala. Ou seja, o tipo de queixa que chega a uma provedoria nacional é mais materializável e vai ao quotidiano do cidadão no quadro nacional. Por seu turno, as queixas que chegam à Provedoria de Justiça Europeia são diferentes.

Quer partilhar alguns exemplos concretos?

São queixas essencialmente no âmbito da transparência, como seja o acesso aos documentos, com uma cultura de serviço – podendo dever-se ao facto de a instituição não ter respondido ou tê-lo feito de forma insatisfatória. A diferente escala nestes casos deve-se ao facto de as queixas poderem cobrir todo o espaço europeu, bem como as instituições, organismos e órgãos da UE. Um facto que indicia que temos ainda muito trabalho pela frente prende-se com a análise deste primeiro ano de mandato que permite concluir que o perfil das pessoas que atualmente apresenta queixas está muito concentrado na chamada «bolha de Bruxelas». 

O que é que quer dizer com isso?

Quero dizer que é determinante fazer um esforço para chegar até ao cidadão comum, que se encontra nos 27 Estados-membros, para que se saiba que existimos com o propósito de ouvir e de dar resposta aos seus problemas com a administração europeia. Esta prática é essencial para garantir a confiança dos cidadãos europeus nas instituições.

Disse numa entrevista recente o seguinte sobre a instituição que lidera: «Não somos meros watchdogs administrativos; somos e devemos ser um guardião da cidadania europeia e do direito do cidadão a participar».  Com esta declaração pretendeu transmitir que tem como objetivo principal do seu trabalho aproximar, pela via da sua intervenção cívica, os cidadãos do projeto europeu?

É precisamente isso. O papel de qualquer provedoria e também da Provedoria de Justiça Europeia centra-se muito na questão da proximidade e no restaurar da confiança do cidadão nas instituições. Os cidadãos já manifestaram em diversos inquéritos que apoiam o projeto europeu e desejam uma Europa mais interventiva, na dimensão da paz, na proteção dos direitos humanos e no Estado de Direito. Contudo, ainda persiste um défice de confiança no relacionamento do cidadão com as instituições e com os decisores. E isto não acontece pelo facto de o cidadão não querer obedecer a regras. Pelo contrário. O problema está em que não as compreende ou, por vezes, sente-se excluído desse processo. Ao invés de se olhar para o processo decisório europeu como democrático, acaba, muitas vezes, por acontecer que o cidadão perceciona uma Bruxelas distante e que se limita a apontar o dedo. A minha missão é passar a mensagem que na Europa já existem padrões muito elevados de transparência, ética e responsabilidade. Todos os dias há muitas e muitas pessoas que se dedicam a proteger o interesse público europeu. Este reconhecimento da accountability e da prestação de contas das instituições é muito importante, em especial por parte de um órgão independente e imparcial como é a provedoria europeia. As instituições também mudam para melhor, muitas vezes a reboque destas queixas, voluntariamente e construtivamente, procurando encontrar respostas para corresponder às necessidades dos cidadãos.

Reforçar a transparência, combater a burocracia excessiva e aumentar a confiança dos cidadãos na União Europeia são prioridades da sua atuação. Qual destes pilares considera mais prioritário?

É difícil priorizar. Estão, de facto, todos interligados. Não pode haver confiança sem transparência e a burocracia excessiva leva à opacidade. Mas se tivesse de escolher uma das prioridades escolheria, definitivamente, a transparência, por ser a porta de entrada para que tudo seja auditável, identificando o excesso de burocracia, e para que se possa enveredar por um caminho transparente que combata as entropias democráticas. 

A provedoria é um órgão independente, mas apenas emite recomendações, não tem poder vinculativo. Considera tratar-se de uma limitação à sua atuação?

Essa é uma pergunta recorrente. Para que fique claro, a natureza da Provedoria de Justiça Europeia decorre do facto de esta instituição ser um instrumento de soft law e não de hard law. O facto de as nossas decisões não serem vinculativas permite-nos ir além da legalidade, e olhar para algo tão importante como a justiça, seja ao nível dos procedimentos como do próprio enquadramento legal. Reconheça-se que a realidade é muito mais inimaginável do que os próprios decisores conseguem abarcar. Nem tudo o que é lei é justo, e nem tudo aquilo que é justo é lei. Quando as queixas nos chegam olhamos, obviamente, para a lei, mas olhamos para a justiça daquilo que é o problema do cidadão. O objetivo é sempre o mesmo: com independência, imparcialidade e argumentos fortes garantir que as instituições respondem às nossas recomendações, reforçando o elo de confiança entre o cidadão e as instituições europeias. Esta “ponte” entre o cidadão e as instituições é difícil de reconhecer e de garantir a sua solidez, por isso, o papel da provedoria passa por defender ambos os protagonistas, em nome de uma boa administração europeia.

Para além de deputada e vice-provedora de justiça em Portugal, foi membro do comité de supervisão do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), que investiga casos de fraude que lesam o orçamento da UE, corrupção e faltas graves nas instituições europeias. De que forma a experiência acumulada na luta antifraude confere robustez à sua missão?

Este comité tinha por missão garantir a independência e imparcialidade do OLAF no exercício do seu mandato que é, prioritariamente, o da proteção dos interesses financeiros da UE e, obviamente, o acompanhamento de casos relacionados com os deveres funcionais de altos cargos. Dito isto, nunca tive um papel de investigadora, mas sim de guardiã do processo, nomeadamente zelava pelo respeito dos direitos dos cidadãos. O que, diga-se em abono da verdade, é uma função muito próxima daquela que exerço atualmente. Em Portugal, como mencionou, desempenhei cargos em que lidei de perto com questões relacionadas com a fraude e a corrupção.  A existência de transparência efetiva, eficaz e de mecanismos de monitorização é algo que é particularmente importante para garantir que não temos situações de fraude ou corrupção.

Quando tomou posse, assumiu que a ansiada desburocratização da UE devia ser acompanhada por mecanismos de controlo eficazes. Este processo está a correr da forma que planeou, de modo a evitar fenómenos de corrupção?

Mantenho o que disse nessa intervenção. Hoje em dia, os cidadãos não querem desculpas, querem soluções e, para tal, é fundamental garantir a agilidade das instituições. Tive em mãos uma grande queixa no âmbito do processo de simplificação. Na minha perspetiva, simplificar não é atalhar.  Ou seja, qualquer processo de simplificação que conduza a uma maior agilidade das instituições deve, simultaneamente, respeitar as garantias processuais importantes, nomeadamente as avaliações de impacto e os processos de consulta pública. 

Quer dizer que não se pode simplificar a qualquer preço?

A Provedoria Europeia não entra em política e não faz política, centra-se nos procedimentos. E são várias as queixas que existem no âmbito dos pacotes Omnibus, que abarcam a sustentabilidade, a Política Agrícola Comum (PAC) e o tráfico de imigrantes. Nesse sentido, já emitimos conclusões conjuntas para estes três inquéritos que apontam para a urgência de acelerar os respetivos processos legislativos. Vivemos um período de ansiedade e adaptação por parte das instituições. Mas é preciso tomar as decisões de forma correta para que o objetivo de aumentar a competitividade das empresas, por via da simplificação, produza frutos. Assim que tomei posse, oito ONG apresentaram uma queixa relativa a este processo de simplificação, em particular no âmbito da sustentabilidade, que foi considerada uma prioridade para a Comissão Europeia na sequência do relatório Draghi. Para além das queixas das ONG já mencionadas, também recebemos queixas de empresas, que já se encontravam a preparar uma série de alterações regulatórias que tinham sido pensadas e negociadas longamente. No caso da sustentabilidade durante mais de dois anos, certamente. 

A Tax Omnibus, que deverá ser apresentada pela Comissão Europeia até final do mês de junho, trata-se de um pacote de simplificação que pretende aliviar a carga administrativa, entre 25 e 35 por cento, nas empresas, de micro, pequena, média e grande dimensão. Tem recebido queixas de empresários, associações e profissionais sobre custos desproporcionados, nomeadamente a nível administrativo e burocrático?

Não tenho queixas sobre esse pacote em concreto. Mas deixe-me ressalvar um aspeto para concluir a resposta anterior: emiti recomendações relacionadas com os pacotes da sustentabilidade e aquilo que recebi foi uma resposta construtiva da Comissão Europeia que reconheceu que tinha de fazer mais em matéria de transparência, no âmbito de uma dimensão participativa e deliberativa do processo decisório europeu, de modo a que exista previsibilidade, uma garantia particularmente importante num contexto de competição.

Espera que este pacote sirva de exemplo para futuras iniciativas?

O que espero dos próximos pacotes é que possam ser consentâneos com o compromisso que a Comissão assumiu junto da provedoria, ao nível das chamadas diretrizes para melhorar a regulamentação. O processo de decisão política é dos políticos, mas os procedimentos existem para salvaguardar direitos muito importantes, as expetativas, a previsibilidade, a consistência e a ausência de arbitrariedade. E quando começamos a tratar estes procedimentos como meros instrumentos de gestão, surge um problema de legitimidade e de enfraquecimento do processo deliberativo europeu. Em suma, o que espero dos próximos pacotes a apresentar no contexto do Parlamento Europeu é que tenham em devida conta garantir que todo o processo decisório está em linha com o que está estabelecido nos tratados, desenvolvido pelos tribunais, que seja transparente e baseado em evidência.

Nos últimos anos as instituições europeias foram sacudidas por diversos casos de corrupção, trafico de influências e suspeitas de má gestão, como o Qatargate, o Pfizergate e o Huaweigate. Robustecer os mecanismos éticos e os mecanismos de fiscalização são medidas suficientes para prevenir a reedição destes casos ou existe uma crise estrutural de raízes mais profundas que precisa de ser combatida?

Há uma diferença entre a perceção e a realidade. A UE já tem padrões muito elevados no que diz respeito aos quadros éticos e de integridade que são seguidos e aplicados. Todavia, sempre que há um escândalo existe um abalo que silencia todos os esforços anteriormente desenvolvidos. Mas respondendo diretamente à sua pergunta, gostaria de sublinhar que não há um problema estrutural. A integridade tem de ser vista numa perspetiva de preservar e garantir a integridade decisória para que o cidadão perceba sempre que as decisões são claras e obedecem ao interesse público. Sendo a integridade a armadura da democracia, mesmo a melhor armadura, com o tempo, carece de manutenção e restauro. À medida que o mundo muda, e a Europa não é exceção, é cada vez mais urgente olhar para as regras em função do contexto, em particular nestas matérias.

A Provedoria de Justiça Europeia apresentou novas orientações para reforçar a gestão de conflitos de interesse nas agências europeias, especialmente nos casos de “porta giratória” — quando funcionários públicos transitam para o setor privado. As práticas descontroladas neste âmbito podem minar a confiança dos cidadãos nas decisões públicas?

Este inquérito permitiu analisar a vertente da proteção do interesse público, mas também a perspetiva da salvaguarda de um importante direito fundamental que é restringido, muitas vezes, em nome do interesse público, que é o direito ao trabalho e à prossecução dos objetivos profissionais. O mercado laboral europeu registou grandes transformações nos últimos anos: temos muito mais mobilidade, muito mais contratação de agentes temporários, muito mais conselhos de administração, que levam para a Europa e para funções regulatórias pessoas que seguem regras que não são exatamente as mesmas aplicáveis aos funcionários europeus. Entendendo que tem de haver flexibilidade, esta não pode ser vista como fragmentação, nem tão pouco obedecer a padrões éticos diferentes. Da análise que fiz das agências europeias emiti linhas de orientação para ajudar a que estas fiquem melhor preparadas para o novo mundo, com regras fortes, claras e adequadas, de modo a prevenir conflitos de interesse e proteger o interesse público europeu.

Dar voz aos cidadãos e a defesa de uma cultura de integridade e transparência são pilares de atuação da instituição que dirige. Numa altura em que as democracias estão ameaçadas de diversas formas, nomeadamente através da emergência dos populismos, qual é a importância desta entidade para ter instituições sólidas?

A democracia e a participação dos cidadãos não terminam no dia das eleições, nem à porta das instituições. A democracia também se defende com instituições eficazes que respeitem os direitos dos cidadãos, que respondem atempadamente e que apresentem boas práticas administrativas.  De facto, a boa administração é a democracia em ação. E a forma mais eficaz das instituições europeias e da própria provedoria europeia participarem no fortalecimento da confiança e do combate aos populismos é fazer com que as instituições entendam que a falta de confiança nem sempre acontece pelo dissenso entre expetativas e resultados. Decorre muito do facto de o cidadão ser tratado com seriedade perante os seus problemas e o facto de existir ou não uma comunicação honesta da parte das instituições, sem esquecer a consistência dos procedimentos na forma como lidam com estes cidadãos. Se existir esta realidade, a vulnerabilidade do cidadão a narrativas e a discursos antidemocráticos e populistas será muito menor.

Comemorou-se a 9 de maio o Dia da Europa. Segundo o último Eurobarómetro, 52 por cento dos cidadãos europeus revelam preocupação e pessimismo em relação ao futuro. Acredita que o projeto europeu prevalecerá como escudo protetor para conflitos, crises e a manutenção dos valores democráticos?

A minha resposta pronta é sim. Mas permita-me desenvolver, nomeadamente, a relação pessimismo versus otimismo. A história já nos demonstrou que há momentos de reajuste e de adaptação. Estamos a viver de novo um período muito complicado, com mudanças geopolíticas relevantes, situações de dependência energética e digital, que têm levado a que as instituições sejam desafiadas principalmente em termos das suas estruturas de governo, o que gera instabilidade e ansiedade. Dupla, neste caso. Por parte das instituições, cuja capacidade de resposta depende a sua credibilidade e sobrevivência. E da parte do cidadão europeu, que se sente inquieto, por sentir a instabilidade, temer a opacidade e a sua exclusão dos processos decisórios, quando já deu mostras que quer fazer parte do processo de decisão.

Vislumbra soluções para responder a desafios tão complexos?

As soluções existem e, para começar, encontram-se plasmadas nos valores que estiveram na base do projeto europeu. Este quadro exige um diálogo democrático abrangente e honesto, que permita uma readaptação das estruturas de governo àquilo que são as novas necessidades e interesses dos cidadãos europeus.

PERFIL

Teresa Anjinho tomou posse como Provedora de Justiça Europeia a 27 de fevereiro de 2025, na sequência da sua eleição pelo Parlamento Europeu. De 2022 a 2025, fez parte do Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF). Anteriormente, foi Provedora de Justiça adjunta de Portugal (de 2017 a 2022), secretária de Estado da Justiça (2015) e deputada à Assembleia da República (de 2011 a 2015). Nascida em Coimbra, a 3 de outubro de 1974, é advogada, investigadora, especialista independente em direitos humanos e académica especializada em direito internacional público, género e igualdade. Foi docente na Faculdade de Direito da Universidade Nova e no Instituto Ius Gentium Conimbrigae, da Universidade de Coimbra. 

Entrevista de Nuno Dias da Silva | Fotos Raquel Wise - Publicada na Revista Contabilista 313